TAR del Lazio sentenza del 29 maggio 2008 legittimo divieto di curare nuovi incarichi di adozione per incapacità gestionali.
TAR del Lazio sentenza n. 5281 del 29 maggio 2008 legittimo divieto di curare nuovi incarichi di adozione per incapacità gestionali.
Il Tribunale Regionale Amministrativo ha respinto il ricorso presentato da “Famiglia e Minori Associazione per lo studio e per le ricerche psicologiche e giuridiche sulla famiglia e i minori” contro la Commissione per le Adozioni Internazionali e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
In base alla disciplina dell’adozione internazionale gli aspiranti all’adozione, che abbiano ottenuto il decreto di idoneità (del Tribunale per i minori), devono conferire incarico a curare la procedura di adozione ad uno degli enti autorizzati. Il procedimento autorizzatorio degli enti all’esercizio delle suddette funzioni, è demandato dalla legge all’apposita Commissione per le Adozioni Internazionali (C.A.I.), istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale, autorizza l’attività degli enti solo in seguito ad apposite “verifiche” volte all’accertamento della permanenza dei requisiti di idoneità richiesti dalla normativa vigente disponendo, se occorre dei provvedimenti di revoca dell’autorizzazione.
Nel caso in specie, la ricorrente associazione è stata autorizzata allo svolgimento di procedure di adozione internazionale in 14 Paesi stranieri (Bulgaria, Bolivia, Cambogia, Camerun, Cile, Polonia, Colombia, Federazione Russa, Macedonia, Slovacchia, Ungheria, Ucraina, Venezuela, Vietnam). Con comunicazione del 18 maggio 2007 la Commissione per le adozioni internazionali (CAI) disponeva l’avvio di un’istruttoria preordinata a verificare l’immanenza, in capo alla parte ricorrente, dei requisiti sottesi al rilascio delle autorizzazioni alla medesima facenti capo e il corretto adempimento degli impegni assunti. Tale iniziativa prendeva spunto da uno “sbilanciamento” fra il numero degli incarichi conferiti a Famiglia e Minori (457) ed i mandati in fase di lavorazione (42).
Interveniva, a tal punto, in data 8 agosto 2007, l’avversata determinazione, con la quale la CAI vietava alla ricorrente di assumere ulteriori incarichi fino alla data del 31 dicembre 2008 per incapacità di gestire tutte le procedure ancora pendenti.
Alla luce delle argomentazioni esposte, il ricorso viene respinto.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. Reg. Sent.
Anno 2008
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO N. 10697 Reg. Ric.
Anno
Sezione I
ha pronunciato la seguente
Sentenza
sul ricorso n. 10697 del 2007, proposto da “Famiglia e Minori: Associazione per lo studio e per le ricerche psicologiche e giuridiche sulla famiglia e i minori”, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Silvio Bozzi e Ugo Timoteo Casolino, per il presente giudizio elettivamente domiciliata in Roma, Corso Trieste n. 88, presso lo studio Recchia e associati
contro
– la Commissione per le Adozioni Internazionali, in persona del legale rappresentante;
– la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t.;
– rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono elettivamente domiciliate, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12
per l’annullamento
della delibera della Commissione per le Adozioni Internazionali n. 8/2007/AE/SG del 25 luglio 2007, nella parte in cui si determina di “fare divieto all’ente di assumere ulteriori incarichi fino alla data del 31 dicembre 2008 e, comunque, fino a quando non abbia dimostrato alla Commissione di poter assicurare la conclusione dell’iter adottivo al rilevante numero di coppie attualmente in carico”.
Visto il ricorso con la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 21 maggio 2008 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
Fatto
Espone preliminarmente la ricorrente associazione di essere stata autorizzata allo svolgimento di procedure di adozione internazionale in 14 Paesi stranieri (Bulgaria, Bolivia, Cambogia, Camerun, Cile, Polonia, Colombia, Federazione Russa, Macedonia, Slovacchia, Ungheria, Ucraina, Venezuela, Vietnam).
Con comunicazione del 18 maggio 2007 la Commissione per le adozioni internazionali (CAI) disponeva l’avvio di un’istruttoria preordinata a verificare l’immanenza, in capo alla parte ricorrente, dei requisiti sottesi al rilascio delle autorizzazioni alla medesima facenti capo, nonché il corretto adempimento degli impegni assunti ai sensi degli artt. 31 e 39-ter della legge 476/1998.
Tale iniziativa prendeva spunto da uno “sbilanciamento” fra il numero degli incarichi conferiti a Famiglia e Minori (457) ed i mandati in fase di lavorazione (42).
In sede di interlocuzione endoprocedimentale, la ricorrente rappresentava di aver sospeso l’accettazione di nuovi mandati dal dicembre 2006 all’aprile 2007; e sottolineva altresì che, a fronte di una diminuzione del numero delle coppie in attesa (da 457 a 403), gli iter adottivi in stato avanzato assommavano a 54.
Interveniva peraltro, in data 8 agosto 2007, l’avversata determinazione, con la quale la CAI vietava alla ricorrente di assumere ulteriori incarichi fino alla data del 31 dicembre 2008; e, comunque, fino a quando non abbia dimostrato alla Commissione di poter assicurare la conclusione dell’iter adottivo al rilevante numero di coppie attualmente in carico.
Questi i dedotti argomenti di doglianza:
1) Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per sviamento. Violazione del principio di proporzionalità. Illogicità manifesta. Carenza di istruttoria. Carenza di motivazione.
Contesta parte ricorrente gli elementi dalla CAI assunti a fondamento dell’avversato provvedimento, sostenendo che – ferma l’eccessiva lunghezza del disposto periodo di sospensione dell’attività – la stessa Famiglia e Minori sia riuscita, in quattro mesi, a concludere più di 50 adozioni: per l’effetto assumendosi che la contrazione del numero delle coppie in attesa di definizione dell’iter adottivo dimostri la piena operatività dell’associazione.
Inoltre, il numero di coppie in attesa non integrerebbe la presenza di un dato significativo riguardante la capacità gestionale dell’ente, in quanto tale ragguaglio deve essere rapportato al numero di Paesi presso i quali l’ente è accreditato.
Né, altrimenti, viene fondatamente dimostrata dalla CAI l’eccessiva durata dei procedimenti adottivi gestiti dalla associazione ricorrente.
2) Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per sviamento. Violazione del principio di proporzionalità. Illogicità manifesta. Altro profilo
La sanzione temporaneamente interdittiva nella circostanza adottata si porrebbe, di fatto, quale presupposto per la definitiva cessazione dell’attività di Famiglia e Minori: per l’effetto ribadendosi il carattere manifestamente sproporzionato di tale misura.
Viene, inoltre, posto in evidenza che le conseguenze di tale interdizione vengono a ricadere anche sulle coppie in attesa di adozione.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
A fronte della domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato, dalla parte ricorrente proposta in via incidentale, la Sezione, con ordinanza n. 205, pronunziata nella Camera di Consiglio del 9 gennaio 2008, ha disposto che, in relazione alla domanda di riesame dell’impugnato provvedimento proposta dalla parte ricorrente dinanzi alla CAI, la Commissione provvedesse a fornire espresso e motivato riscontro, nella circostanza valutando la persistente sussistenza delle ragioni in base alle quali era stata disposta, fino alla data del 31 dicembre 2008 (e, comunque, fino alla dimostrazione di poter assicurare la conclusione dell’iter adottivo al rilevante numero di coppie attualmente in carico), la sospensione dell’attività svolta dalla ricorrente stessa).
Con riferimento a tale provvedimento cautelare, la Commissione per le Adozioni Internazionali depositava in giudizio il provvedimento reso, alla data del 19 dicembre 2007, a fronte della suindicata istanza di riesame.
Il contenuto negativo di tale ulteriore determinazione – nella quale veniva confermato il divieto di assunzione di nuovi incarichi fino al 31 dicembre 2008 – ha indotto Famiglia e Minori a proporre motivi aggiunti (ritualmente notificati alla controparte e depositati in giudizio il 2 aprile 2008), con i quali sono stati riproposti ed ampliati gli argomenti già sviluppati con l’atto introduttivo del presente giudizio; in particolare precisandosi che i presupposti numerici presi a fondamento dalla CAI (493 procedure pendenti, delle quali 355 non seguite da altri provvedimenti dopo il conferimento dell’incarico) siano errati (il numero delle coppie in attesa risultando di gran lunga inferiore rispetto a quello stimato dalla Commissione).
La domanda cautelare dalla parte ricorrente incidentalmente formulata con i motivi aggiunti di cui sopra è stata respinta dalla Sezione con ordinanza n. 2066, resa alla Camera di Consiglio del 16 aprile 2008.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 21 maggio 2008.
Diritto
1. Va innanzi tutto rammentato che la disciplina dell’adozione internazionale è contenuta nel titolo III, capo I (artt. da 29 a 39 quater) della legge 184 del 1983, interamente sostituito dall’art. 3 della legge 31 dicembre 1998 n. 476.
In particolare, l’adozione internazionale dei minori provenienti da Stati che abbiano ratificato la Convenzione dell’Aja del 29 maggio 1993, o che nello spirito della Convenzione abbiano stipulato accordi bilaterali, può avvenire solo con le procedure e gli effetti previsti dalla presente legge (articolo 36, comma 1).
In forza dell’articolo 31, gli aspiranti all’adozione, che abbiano ottenuto il decreto di idoneità (del Tribunale per i minori), devono conferire incarico a curare la procedura di adozione ad uno degli enti autorizzati di cui all’articolo 39-ter, che devono svolgere le attività descritte puntualmente nel comma 3 del citato articolo 33.
Il procedimento autorizzatorio degli enti all’esercizio delle suddette funzioni, è demandato dall’articolo 39 della legge all’apposita Commissione per le Adozioni Internazionali (C.A.I.), istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale, tra l’altro (articolo 39, lettera c), autorizza l’attività degli enti di cui all’articolo 39-ter, cura la tenuta del relativo albo, vigila sul loro operato, lo verifica, revoca l’autorizzazione concessa nei casi di gravi inadempienze, insufficienze o violazione delle norme della presente legge.
Secondo quanto previsto agli artt. 12 e 13 del D.P.R. 1° dicembre 1999 n. 492, in particolare, l’esercizio dei poteri di vigilanza rimessi alla Commissione per le Adozioni Internazionali può svolgersi:
– attraverso “verifiche sull’attività degli enti” (“ai fini dell’accertamento della permanenza dei requisiti di idoneità che hanno determinato il rilascio dell’autorizzazione allo svolgimento dell’attività in Italia e negli altri Paesi e dell’adempimento degli obblighi previsti dalla legge sull’adozione e dal presente regolamento, la Commissione dispone verifiche con cadenza almeno biennale … A seguito degli accertamenti …, la Commissione, salvo che non debba procedere alla sospensione o alla revoca dell’autorizzazione, può disporre la modifica della estensione territoriale della operatività dell’ente autorizzato e chiedere l’adeguamento delle modalità operative ai prescritti requisiti”);
– mediante l’adozione di provvedimenti di “revoca e sospensione dell’autorizzazione” (con la precisazione che, mentre la determinazione revocatoria è consentita “qualora venga accertato il venire meno di requisiti che hanno determinato il rilascio dell’autorizzazione, o qualora l’attività svolta dall’ente non sia rispondente ai principi e alle disposizioni della Convenzione, della legge sull’adozione e del regolamento”, nei casi meno gravi, la Commissione può “sospendere l’autorizzazione per un periodo determinato, assegnando all’ente un termine entro il quale eliminare le irregolarità, trascorso detto termine senza che l’ente abbia provveduto, la Commissione procede alla revoca dell’autorizzazione”).
Va ulteriormente osservato che la Commissione per le Adozioni Internazionale, con Deliberazione 1° marzo 2005 (“Linee Guida per l’Ente autorizzato allo svolgimento di procedure di adozione di minori stranieri”), ha posto, quanto alla “Capacità di gestione dell’ente e accettazione dell’incarico”, il divieto di “accettare un numero di procedure superiore a quello determinato, in un intervallo di tempo, dai seguenti parametri:
a) capacità di gestione e cioè il numero delle procedure di adozione contemporaneamente in corso che l’ente riesce a supportare in modo adeguato;
b) previsione del numero di procedure che si definiranno nell’intervallo di tempo considerato”;
al riguardo puntualizzando che:
– “il numero dei conferimenti di incarico accettabili in quell’intervallo di tempo deve essere tale da non superare la capacità di gestione, tenendo conto delle procedure in corso e di quelle che si definiscono in quell’intervallo di tempo”;
– “l’ente, una volta definita la propria capacità di gestione, ed elaborando l’esperienza di anni di lavoro in un determinato paese, dovrebbe individuare con sufficiente approssimazione il tempo medio per la definizione di una procedura di adozione in ognuno dei paesi in cui opera, tenuto conto dell’età e delle caratteristiche della coppia”;
– “tale tempo medio deve essere comunicato alla coppia al momento della presa in carico e dalla stessa l’informazione ottenuta deve essere sottoscritta”.
2. Quanto al contenuto dei provvedimenti impugnati (originaria determinazione in data 25 luglio 2007; atto del 19 dicembre 2007, assunto a seguito della richiesta di riesame formulata da Famiglia e Minori), la CAI ha innanzi tutto preso atto che la ricorrente associazione, nel corso del 2007, ha portato a compimento 87 procedure di adozione (44 delle quali nel periodo intercorrente fra le date di adozioni delle due delibere precedentemente indicate), mentre rimarrebbe “comunque elevato … il numero delle procedure pendenti alla data del 19 dicembre 2007” (“493, delle quali 355 non seguite da altri provvedimenti dopo il conferimento dell’incarico, benché 116 di tali conferimenti risalgano agli anni 2002-2003-2004, mentre soltanto per 138 procedure è stato registrato il proseguimento della fase iniziale del percorso adottivo”).
Prosegue la Commissione osservando che, se l’Ente “nei mesi successivi all’emissione della delibera n. 8/2007/AE/SG “non ha colmato se non in scarsa misura il divario fra la sua effettiva capacità operativa e il numero degli incarichi assunti”, le prospettive per il 2008 “si fondano su condizioni in larga parte ancora da accertare” (futuro ed eventuale accreditamento nella Federazione Russa; ripresa delle adozioni in Macedonia; conclusione delle adozioni in Vietnam; avvio delle procedure in Cambogia).
E conclude escludendo che sia l’operatività dimostrata da Famiglia e Minori nel corso del 2007, sia le prospettive future poste in evidenza dall’ente, consentano un positivo apprezzamento della richiesta da quest’ultimo formulata di riesame del provvedimento inibitorio del 25 luglio 2007.
3. L’iter logico seguito dalla Commissione nella valutazione della posizione dell’associazione ricorrente appare, invero, indenne dalle censure formulate con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti successivamente proposti; per l’effetto escludendosi che il gravame dimostri condivisibile fondatezza.
Come osservato, parte ricorrente evidenzia che le dimensioni quantitative del fenomeno (presenza di mandati in carico, a fronte dei quali le procedure adottive non sarebbero state portate a compimento) non sarebbero quelle poste in luce dalla CAI: per l’effetto assumendosi che il procedimento istruttorio sotteso all’adozione delle gravate determinazioni – in quanto evidenziante dati non corrispondenti alla realtà – abbia inficiato l’assunzione di queste ultime.
Se è pur vero che il ragguaglio numerico in discorso presenta – tra la prospettazione di Famiglia e Minori e quanto, invece, sostenuto dalla CAI nella determinazione del 19 dicembre 2007 – elementi di significativo scostamento, va tuttavia dato atto dell’effettivamente elevato numero di procedure non portate a termine dall’associazione ricorrente.
Gli stessi dati forniti dall’associazione ricorrente (Tabella all. 5 al deposito documentale in data 2 aprile 2008) evidenziano che, a fronte di n. 1176 mandati complessivamente conferiti per il periodo 2000-2007:
– le adozioni concluse si sono ragguagliate a meno della metà (554);
– i procedimenti in corso sono 83;
– le “coppie in attesa” sono 257;
– e le pratiche da Famiglia e Minori considerate “sospese” sono pari a 42 (a fronte di 238 revoche intervenute nel periodo in considerazione).
Non è chi non veda come – anche valorizzando il dato fornito dalla ricorrente – balzi all’evidenza un’evidente sbilanciamento fra mandati presi in carico e procedure adottive portate a compimento: dimostrandosi incontrovertibile la presenza di un trend che, ancorché rilevato in un arco temporale non breve (otto anni), pone all’evidenza la concreta incapacità dell’ente di pervenire, sia pure con carattere di non pretendibile immediatezza (attesa la notoria lunghezza dei tempi per il perfezionamento dei procedimenti), ad un tendenziale riequilibrio fra incarichi assunti e procedure completate.
Né, altrimenti, può essere condivisibilmente presa in considerazione la prospettazione di parte ricorrente, secondo la quale il dato in discorso non sarebbe suscettibile di lettura unitaria, ma dovrebbe, piuttosto, essere ragguagliato al numero di Paesi presso i quali lo stesso risulta accreditato.
Intuibili esigenze di carattere logico escludono di annettere concludenza a tale metodologia interpretativa, atteso che, allora, il dato verrebbe a perdere rilevanza in ragione del numero dei Paesi in cui l’ente risulti accreditato.
E, comunque, va escluso che – alla stregua degli indici di efficienza gestionale elaborati dalla CAI con le rammentate “Linee-guida” di cui alla deliberazione 1° marzo 2005 – la capacità gestionale dell’ente possa essere decifrata se non attraverso la verifica dell’osservanza del rapporto fra numero dei conferimenti di incarico accettabili in un intervallo di tempo e capacità di gestione concretamente dimostrata da quest’ultimo, tenendo conto delle procedure in corso e di quelle che si definiscono nello stesso intervallo di tempo.
Al riguardo, non risulta essere stata documentalmente dimostrata, ad opera della ricorrente associazione, l’elaborazione del dato (pure postulato dalle anzidette “Linee-Guida” quale elemento rivelatore della capacità gestionale) relativo al tempo medio per la definizione di una procedura di adozione in ognuno dei Paesi in cui opera: per l’effetto risolvendosi le censure sotto tale aspetto mosse alle determinazioni assunte dalla CAI in una rivendicazione di attitudine gestionale che gli stessi dati numerici forniti da Famiglia e Minori (ancorché quantitativamente meno significativi rispetto a quelli indicati dalla Commissione) non consentono di apprezzare.
4. Deve pertanto escludersi, alla luce delle considerazioni precedentemente rassegnate, che le gravate determinazioni siano suscettibili di fondata critica sulla base delle argomentazioni esplicitate dalla parte ricorrente: per l’effetto imponendosi la reiezione dell’impugnativa all’esame.
Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I –respinge il ricorso indicato in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 21 maggio 2008, con l’intervento dei seguenti magistrati:
Pasquale DE LISE – Presidente
Antonino SAVO AMODIO – Consigliere
Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore
IL PRESIDENTE IL MAGISTRATO ESTENSORE